Научная экспертиза законопроектов

Абенов Мурат Абдуламитович: Когда экспертиза хромает

Научная экспертиза законопроектов

Экономика любой страны управляется законами. Соответственно, экономический рост государства напрямую зависит от их качества. А качество законов в свою очередь зависит от качества экспертизы законопроектов, которое, в Казахстане, похоже, страдает.

По информации мажилисмена Рамазана Сарпекова, вопросы проведения экспертизы законопроектов в первую очередь урегулированы Законом РК «О нормативных правовых актах», в котором этой процедуре посвящена целая отдельная глава.

По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение парламента, проведение научной экспертизы обязательно, за исключением случаев внесения проектов в порядке законодательной инициативы Президента, рассказывает он «&».

Научная экспертиза законопроектов, по его словам, проводится научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта.

По словам г-на Сарпекова, в зависимости от правоотношений, регулируемых законопроектом, проводятся правовая, экологическая, криминологическая, антикоррупционная экспертизы. Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, должны получить экспертное заключение аккредитованных бизнес-объединений.

Как рассказала «&» исполнительный директор Форума предпринимателей Казахстана Мунавара Палташева, в 2006 году был принят закон о частном предпринимательстве.

«В нем есть статья, где четко сказано: все законопроекты, касающиеся деятельности бизнеса, должны иметь заключение об их влиянии на бизнес.

На деле этот закон не исполняется, так как тогда государству пришлось бы признать, что практически все принимаемые законы оказывают негативное влияние на бизнес», – утверждает она.

Проблемы с качеством научной экспертизы поступающих в мажилис законопроектов, конечно же, есть, соглашается г-н Сарпеков. «Этот вопрос не раз поднимался моими коллегами. Случается, что на научную экспертизу направляется первоначальный вариант законопроекта, на него пишутся заключения.

А в результате на рассмотрение мажилиса вносится доработанный вариант, который значительно отличается от изначального», – констатирует депутат. В некоторых случаях, продолжает он, не проводится проверка соответствия предложенных норм проекта нормам действующего в стране законодательства.

Недостаточно проводится сравнительный анализ зарубежного опыта, добавляет г-н Сарпеков.

Возможно, по этой причине Минюст внес в правительство проект постановления, согласно которому госорганы при подготовке нормативно-правовых актов должны учитывать в обязательном порядке решения Конституционного совета (КС). «Если по той или иной отрасли были проблемы и они нашли отражение в решении КС, госорган будет обязан сначала рассмотреть это», – сказала вчера глава Минюста Загипа Балиева в мажилисе в рамках правительственного часа.

Сегодня, к сожалению, определенного госоргана, уполномоченного проверять профессиональность научной экспертизы, не существует, рассказывает г-н Сарпеков.

«Порядок и условия проведения научной экспертизы определяются гражданско-правовым договором или трудовым договором, заключенным между организатором экспертизы и экспертом в соответствии с законодательством РК.

Соответственно, эксперт несет ответственность или как работник, или как сторона договора, оказавшего услугу», – поясняет депутат.

Слабое звено

Процедура экспертизы законопроектов в Казахстане – не более чем условность, заявил «&» глава Союза товаропроизводителей пищевой и перерабатывающей промышленности Анатолий Попелюшко.

«Ну как профессора и преподаватели вузов могут качественно проводить экспертизу законопроектов, когда они не в курсе реального положения дел в экономике, в той или иной отрасли, когда они даже не могут выпустить нормальных специалистов.

К нам приходят на работу пищевики с нулевой квалификацией, которые абсолютно ничего не знают о современных технологиях и оборудовании», – утверждает он.

По его мнению, эксперт, конечно, может дать и адекватное заключение на законопроект, но сама экспертиза как таковая – это слабый аргумент для правительства и мажилиса.

«Более того, на деле большинство законопроектов в Казахстане принимается без экспертизы на предмет его эффективности или его влияния на экономику», – говорит г-н Попелюшко.

Зато, продолжает он, эти эксперты получают большие деньги за свою работу.

По словам г-на Попелюшко, Союз постоянно участвует в разработке законопроектов, вносит свои предложения и поправки. «Другое дело, что на рабочих заседаниях представители правительства с нами соглашаются, а в результате выходит совершенно другой документ. Страдают в итоге и экономика, и предприниматели», – заключает он.

Ему вторит директор НИИ финансового и налогового права Евгений Порохов: «Экспертиза законопроектов не поспевает за ритмом самих законопроектов, поэтому Институт законодательства Минюста и отраслевые институты Национальной академии наук проводят ее, как правило, формально».

По его словам, в Казахстане не так давно развиваются рыночные отношения и изучающие их отраслевые институты, поэтому грамотных специалистов катастрофически не хватает не то что для экспертизы, но и для самой разработки законопроектов.

«Институты гражданского общества и их специализированные учреждения мало задействованы в экспертизе законопроектов, потому что их мало, и они тоже еще неразвиты.

Вся надежда на качество самих законопроектов, на усердие и ответственность их разработчиков, ведущих свои законопроекты даже через «профессиональных» депутатов», – рассуждает в беседе с «&» г-н Порохов.

По его словам, недавно принятый и введенный в действие с 1 января 2009 года Закон «О трансфертном ценообразовании» ставит с ног на голову весь механизм госконтроля в этом сегменте.

По новому закону, рассказывает г-н Порохов, регулируются все сделки, цена которых отличается от рыночной, а не те сделки, которые совершены между взаимосвязанными сторонами. «Соответственно, связанными лицами по новому закону являются все, у кого цена сделки отличается от рыночной хотя бы на йоту.

Вот вам пример излишнего усердия и отсутствия качественной экспертизы. Во всем мире цель таких законов – контроль за сделками связанных лиц, а у нас получилось – контроль за сделками всех, кто не угадал цену рынка на момент ее формирования», – возмущается он.

Сейчас, продолжает он, все думают о том, являются ли их цены рыночными, и стопорят свои текущие внешнеторговые сделки с оглядкой на только формирующийся рынок.

По принципу кнута и пряника

Проблему повышения качества экспертизы законопроектов, по мнению г-на Порохова, можно решить двумя путями. Первый – выбирать грамотных, ответственных, одновременно порядочных и авторитетных депутатов, которых нельзя будет «развести» в угоду интересам отдельных групп и лоббистов.

Второй – привлекать к юридической ответственности тех депутатов, которые нарушают интересы общества. Для этого, по словам г-на Порохова, в свою очередь необходимо принять соответствующий закон о лоббировании, где будет четко прописано, как и что можно, а чего нельзя и как за это наказывать.

«Интересы общества и его слоев (хоть крупного бизнеса, хоть домохозяйки) знать и учитывать при написании законов, конечно же, надо, но не в ущерб всем остальным.

Должен быть баланс, достижение которого должно осуществляться по цивилизованным, регламентированным законам, правилам и в установленном для этого порядке», – считает г-н Порохов.

Эксперт

Начальник управления правового мониторинга и антикоррупционной экспертизы ТОО «Институт законодательства РК» Султан Алимжанов

Проблему низкого уровня законопроектов возможно решить только при наличии налаженной системы взаимодействия всех госорганов на всех этапах законотворческой деятельности, а также существовании научно выработанного и подкрепленного должным опытом процесса проведения научной экспертизы. В настоящий момент данный вопрос остается открытым и нерешенным.

Хаотичное, постоянное внесение изменений и дополнений в ранее принятые нормативные правовые акты свидетельствует о недостаточной налаженности системы правотворческого процесса, об отсутствии статики в нормативном регулировании различного рода общественных отношений и приводит к правовому нигилизму, подрыву авторитета законов и буквы закона в целом.

В этой связи предлагается: во-первых, выработать единые подходы и структуре заключения научной экспертизы, что позволит всесторонне рассматривать законопроекты, детально анализировать предложения депутатов по совершенствованию действующего законодательства, объективно оценивать качество заключений научной экспертизы.

Во-вторых, в обязательном порядке проводить антикоррупционную экспертизу всех нормативных правовых актов, включая международные правовые акты и акты местных представительных и исполнительных органов.

В-третьих, необходимо проводить научную экспертизу по окончательному варианту законопроекта, то есть непосредственно перед внесением законопроекта в мажилис. В парламент нередко предоставляются законопроекты, отличающиеся от варианта, представленного на научную экспертизу.

В-четвертых, целесообразно увеличить сроки проведения научных экспертиз до 1 месяца. Срок – 15 календарных дней – не позволяет полноценно провести анализ по всем параметрам научной экспертизы. Либо необходимо закрепить критерии, в зависимости от которых сроки рассмотрения нормативных правовых актов будут варьироваться (объем, место в системе иерархии нормативных правовых актов и т. п.)

Экономическая ситуация, сложившаяся в последние годы, говорит о том, что необходимо обязательное проведение научной экономической экспертизы законопроектов. В настоящее время в разработке законопроектов в основном участвуют только ученые-правоведы.

Мнение

Депутат мажилиса Мурат Абенов

Сложилась такая практика, когда, говоря о научной экспертизе, мы в первую очередь имеем в виду правовую экспертизу, оставляя без должного внимания очень важную социально-экономическую составляющую.

При этом мы все сегодня видим, что вопросы экономики являются темой № 1 и оказывают прямое влияние на все общественно-политические процессы.

Трудно оспорить тот факт, что во многом успех развития страны в целом и повышение уровня жизни казахстанцев в частности напрямую зависят от устойчиво развивающейся экономики.

А это невозможно сделать без повышения качества принимаемых законов, особенно экономического блока, который занимает более 60% парламентского законодательного портфеля. Вместе с тем абсолютное большинство законопроектов, поступающих в парламент, не проходят социально-экономическую экспертизу.

Каждая новая правовая норма требует детального анализа с точки зрения ее социально-экономических последствий не только для государства, но и для всех социальных групп.

Проблемы дольщиков, вопросы регулирования в банковской сфере или история с талонами предупреждений – вот только некоторые примеры, показывающие необходимость тщательной экономической экспертизы.

Любое возложение каких-либо новых обязанностей и наделение новыми правами должны иметь обоснование, с которым, в принципе, должна соглашаться значительная часть общества. Одной из причин несоблюдения законов является их невысокое качество, что может в конечном итоге привести к снижению доверия населения к госорганам.

В процессе экспертизы законопроектов пока еще много проблем. С этого вопроса к премьер-министру я начал нынешнюю сессию, когда обнаружил, что две трети текста заключений экспертиз были слово в слово переписаны из научных работ российских ученых. Значит, система экспертиз дает сбой и требует корректировки.

Очень важные для страны законы, а сейчас все могут называться таковыми, не прошли экспертизу у ученых-экономистов.

Последний пример – новый Налоговый кодекс, когда из-за непроработанности всего лишь одной нормы местные бюджеты могли недополучить более 20 млрд тенге.

Приняв закон в декабре, правительству пришлось уже январе срочно вносить поправки. А ведь этого можно было бы избежать при наличии соответствующих экспертных выкладок.

Глава государства на антикоррупционном форуме поручил принять закон «О лоббировании». Ставилась задача установления механизмов, исключающих коррупционные схемы продвижения корпоративных интересов в ущерб интересам государства и общества.

В настоящее время Минюст разрабатывает проект этого закона. Я недавно участвовал в круглом столе, где он был презентован. По моему мнению, его концепция в корне отличается от поставленной задачи. Получается, что мы собираемся не противодействовать коррупции, а, наоборот, легализовать ее.

Давайте рассуждать в рамках действующих законов. Если кто-то из депутатов или представителей исполнительной власти идет на контакт с представителями финансово-промышленных групп, то и не надо придумывать модных названий – это коррупция. Если есть конкретные факты, надо их выявлять и предавать огласке.

Кстати на этом круглом столе кто-то даже пошутил, что лоббируется закон о лоббировании. Ведь законы принимают тогда, когда надо решить важную общественную проблему. У нас не стоит проблема облегчить каким-то группам возможность лоббировать свои интересы, узаконив их деятельность лицензией.

Проведение подобных круглых столов – очень хороший метод «обкатки» концепции на стадии разработки законопроекта с участием всех заинтересованных сторон, известных ученых и международных экспертов.

Это как раз является доказательством того, что сейчас востребована еще одна, пока юридически не регламентированная, общественная экспертиза законопроектов. Мы уже на практике видим, что чем прозрачнее работа, тем качественнее закон.

Есть возможность, заранее ознакомившись с общественным мнением, исправить ошибки.

Айжан Шалабаева

http://www.and.kz/246/Pamazan

Источник: http://www.parlam.kz/ru/blogs/abenov/Details/4/1705

Экспертиза законопроектов в представительных (законодательных) органах государственной власти

Научная экспертиза законопроектов

В представительных (законодательных) органах государственной власти в большинстве случаев проводится внутренняя правовая экспертиза законопроекта, которую обычно осуществляют специалисты правового управления аппарата соответствующего законодательного (представительного) органа[1].

Однако возможно и проведение независимой научной экспертизы. В частности, в Свердловской области такая экспертиза в обязательном порядке проводится в отношении проектов законов Свердловской области о внесении изменений в Устав области, проектов законов, принимаемых в форме кодексов Свердловской области (ч. 5 ст.

38 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-03 «О нормативных правовых актах в Свердловской области» (в ред. Областного закона от 20 октября 2011 г. № 98-03)).

Независимая научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих ученых и специалистов соответствующего профиля (ч. 2 ст. 38).

Государственные органы области для этих целей вправе создавать специальные экспертные организации, а также придавать статус уполномоченной экспертной организации действующей научной организации или высшему учебному заведению (ч. 3 ст. 38). При этом заключение независимой научной экспертизы подлежит обязательному рассмотрению (ч. 7 ст. 38).

В настоящее время осуществление правовой экспертизы является необходимым условием прохождения законопроекта через законодательный (представительный) орган. На федеральном уровне данное требование было впервые предусмотрено в Регламенте Государственной Думы в 1994 г.

[2] Правовую экспертизу осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы[3], заключение Управления включается в пакет документов, сопровождающих законопроект. Разработчику законопроекта необходимо учитывать, что правовая экспертиза осуществляется на всех этапах прохождения законопроекта через представительный орган.

При рассмотрении законопроекта, который выносится на первое чтение, основное внимание уделяется таким вопросам, как:

  • — соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам;
  • — не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта;
  • — полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта (п. 3 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания).

При подготовке законопроекта ко второму чтению осуществляется постатейная экспертиза. В ходе правовой экспертизы законопроекта, выносимого на третье чтение, основное внимание уделяется выявлению возможных внутренних противоречий, нарушению взаимосвязи статей в связи с включением в текст принятых поправок.

Правовым управлением Аппарата Государственной Думы были разработаны технологические карты на выполнение основных работ, связанных с осуществлением правовой экспертизы проектов федеральных законов, которые, однако, в настоящее время не используются.

Такие карты составлялись в целях повышения качества проведения экспертизы, установления необходимых ориентиров для экспертов, которые проводят такую экспертизу, унификации прохождения экспертизы и способов ее оформления, наглядной демонстрации депутатскому корпусу технологии прохождения соответствующей экспертизы[4].

В частности, технологическая карта проведения экспертизы законопроекта, внесенного в Государственную Думу, предполагала проверку юридического статуса поступившего документа, техническую проверку текста, определение объема экспертиз, которые необходимо провести, проверку соблюдения установленных сроков, наличия альтернативных законопроектов по соответствующей проблематике, оценку юридической концепции и содержания законопроекта, проверку наличия обязательных экспертиз.

Правовая экспертиза законопроекта заключается в оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, содержащихся в нем норм, а также правомочности органа государственной власти принимать соответствующий акт и соблюдения установленного порядка принятия.

Законопроект также должен пройти проверку с точки зрения правильности структурирования нормативного текста, отсутствия формально-логических противоречий и дублирующих предписаний, корректности используемой терминологии, точности отсылок, практической исполнимости предписаний, совместимости и реализуемости заложенных в нем правовых процедур[5], обоснованности предлагаемых правовых решений и их ресурсной обеспеченности, полноты регулирования, наличия пробелов, соразмерности санкций, однозначности формулировок, соотношения общих правил и исключений, соблюдения требований по юридико-техническому оформлению законопроекта. Как правило, в ходе экспертизы рассматривается соотношение содержания законопроекта и его наименования с целью выявления пробелов или положений, выходящих за рамки предмета правового регулирования. Разработчик законопроекта должен учитывать, что в настоящее время при проведении правовой экспертизы законопроекта используются информационные технологии, позволяющие оперативно отслеживать терминологические противоречия и правовые коллизии.

Лингвистическая экспертиза проектов федеральных законов осуществляется перед вторым и третьим чтениями.

Она заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и ошибок в использовании терминов (ч. 7 ст.

121 Регламента Государственной Думы). В рамках данной экспертизы проводится редакторский анализ языка и стиля законопроекта. При этом особое внимание уделяется понятийному аппарату, унификации терминологии, однородных логико-стилистических структур, выявлению логических и стилистических ошибок[6].

В литературе обращается внимание на то, что в данном контексте не совсем корректно использовать термин «лингвистическая экспертиза», поскольку специалисты-лингвисты в основном осуществляют редакционную правку и «доведение» текста законопроекта, а не представляют отдельное заключение[7].

Тем, кто занимается разработкой законов субъектов РФ, следует ознакомиться с Методическими рекомендациями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87.

Согласно данному документу цели, задачи и предмет правового регулирования акта анализируются на предмет соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также соответствия разграничению компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленному Конституцией РФ и федеральными законами (п. 12). При оценке юридических терминов эксперт должен установить, употребляются ли они в данном акте в одном и том же значении, имеют ли общепризнанное значение, обеспечивается ли единство понятий и терминологии с федеральным законодательством (п. 17). Признаками противоречия правового акта Конституции РФ и федеральному законодательству могут, в частности, явиться: отсутствие правовых оснований для издания правового акта; принятие акта во исполнение отмененного (утратившего силу) федерального закона; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие акта органом, не обладающим соответствующей компетенцией или с превышением предоставленных полномочий; нарушение порядка принятия правового акта (п. 20).

Получив экспертное заключение на законопроект, его разработчики должны внимательно с ним ознакомиться, проанализировать, какие из высказанных замечаний носят принципиальный характер, а какие связаны с устранением юридических погрешностей в тексте проекта, сформулировать собственную позицию по каждому из замечаний (какие из них могут быть приняты, какие существенно искажают концепцию законопроекта) и начать процесс согласования.

Источник: https://studme.org/40460/pravo/ekspertiza_zakonoproektov_predstavitelnyh_zakonodatelnyh_organah_gosudarstvennoy_vlasti

Общественная экспертиза законопроектов в Российской Федерации: правовые основы, принципы проведения, субъекты

Научная экспертиза законопроектов

Развитие гражданского общества требует повышения степени участия граждан в управлении государством.

Одной из форм такого участия и влияния общественности на принимаемые законы является общественная экспертиза законопроектов как форма общественного контроля над процедурой принятия законов, направленная, в частности, на повышение эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и создание оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов.

Конституционная сущность института общественной экспертизы законопроектов, его высокий демократический потенциал, связь с правом гражданина на участие в управлении делами государства — все эти признаки обеспечивают устойчивый интерес к рассмотрению, анализу понятия, видов и особенностей порядка проведения общественной экспертизы законопроектов в системе законодательной деятельности Российской Федерации. Действительно, в последнее время в научной литературе уделяется немало внимания вопросам общественной экспертизы. Вместе с тем, несмотря на значительное число публикаций, посвященных проблематике экспертной деятельности и общественному контролю, одной из форм которого является общественная экспертиза, в настоящее время отсутствуют работы, содержащие комплексный анализ правового регулирования общественной экспертизы законопроектов, что в свете реализации принятого сравнительно недавно Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[1] (далее – Закон об общественном контроле), а также ввиду особой значимости общественной экспертизы законопроектов как инструмента диалога между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления обусловливает актуальность и своевременность проведения соответствующих исследований.

Целью настоящей работы является характеристика института общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

определение понятия общественной экспертизы законопроектов;

анализ правовых основ и принципов проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации;

определение субъектов общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации, их прав и обязанностей.

1. Понятие, Правовые основы и принципы проведения общественной экспертизы законопроектов в Российской Федерации

Подлинное народовластие, наряду с развитыми в государстве институтами представительной демократии, предполагает активное функционирование также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на различных уровнях.

Одной из известных и показавших свою практическую эффективность форм непосредственной демократии являются т.н. «всенародные обсуждения» законопроектов, практика которых, к примеру, была достаточно распространена в СССР в 60 — 80-е гг. XX в[1].

Такая форма участия граждан, как всенародное обсуждение законопроекта, позволяет населению почувствовать свою причастность к подготовке закона, убедиться, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю[2].

Более того, это также способствует снижению влияния правового нигилизма на общественное сознание, повышает уровень доверия граждан к государству и его органам.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений органов власти всех уровней на условия жизни и реализацию прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп[3].

Фактически, это комплексное исследование представителями общественности какой-либо проблемы, процесса либо явления.

Для целей настоящего исследования мы рассматриваем общественную экспертизу как анализ законопроектов на предмет их качества, эффективности, соответствия законодательству, целесообразности и последствий принятия.

Основная цель проведения такой экспертизы заключается, прежде всего, в учете и защите интересов граждан при принятии законопроектов.

Основное значение общественной экспертизы заключается в обеспечении эффективного взаимодействия общественности и власти.

В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее развитие.

Проведение общественных экспертиз способствует участию населения в процессе принятия законопроектных решений на федеральном и региональном уровнях, увеличивает степень общественного контроля, повышает эффективность законодательного процесса. Как справедливо отмечает Н.С.

Бондарь, «гражданское общество должно основываться на развитых формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод»[4].

Смысл общественной экспертизы состоит в предупреждении негативных последствий принятия ошибочного закона органами законодательной власти.

Институт общественной экспертизы является довольно новым для российской правовой системы. Изначально некоторые возможности для общественной экспертизы предоставлял Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5], который предусмотрел некоторые формы общественного участия в обсуждении проектов местных нормативных правовых актов (например, публичные слушания и др.).

Однако в этом законе не говорится напрямую об общественной экспертизе как о виде общественной деятельности.

4 апреля 2005 г.

был принят Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[6] (далее – Закон об Общественной палате), который предусматривает создание общественной организации с целью обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации, в том числе путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

Решением совета Общественной палаты от 15 августа 2008 г.[7] утверждено Положение о порядке проведения общественной экспертизы (далее – Положение).

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Законом об общественном контроле. Статья 18 Закона об общественном контроле в качестве одной из его форм наряду с проведением общественного мониторинга и общественной проверки называет общественную экспертизу, под которой понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (ст. 22).

Существенный интерес для целей данного исследования представляют утвержденные Министерством экономического развития Российской Федерации Методические рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления по вопросам реализации механизмов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций[8] (далее – Методические рекомендации), содержащие модельный закон «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Модельный закон). Модельный закон направлен на создание правовых и организационных основ проведения общественной экспертизы и рекомендован в качестве ориентира для региональных законодателей.

Указанные Методические рекомендации оказали некоторое влияние на развитие регионального законодательства об общественной экспертизе. Так, например, в настоящее время в Республике Северная Осетия-Алания действует Закон от 12 февраля 2014 г.

№ 3-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания»[9], направленный на оценку социально-экономических последствий принятия закона.

Однако этот закон регламентирует порядок проведения общественной экспертизы  исключительно законопроекта, направленного на общественную экспертизу уполномоченным органом, оставляя без внимания порядок проведения инициативной общественной экспертизы.

В Красноярском крае и Пензенской области действуют однотипные законы, регулирующие порядок проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в бюджетной и налоговой сферах[10]. Практически во всех субъектах РФ приняты аналогичные Закону об общественном контроле региональные законы, отдельные нормы которых также посвящены порядку проведения общественной экспертизы[11].

В статье 6 Закона об общественном контроле закреплены его принципы, которые, как представляется, применимы и к общественной экспертизе, в том  числе законопроектов, как одной из его форм: приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия в осуществлении общественной экспертизы; самостоятельность субъектов общественной экспертизы и их независимость от органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественной экспертизы и общественного обсуждения ее результатов; законность деятельности субъектов общественной экспертизы; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественной экспертизы, достоверность результатов осуществляемой ими общественной экспертизы; обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах.

Источник: https://zakon.ru/Blogs/obschestvennaya_ekspertiza_zakonoproektov_v_rossijskoj_federacii_pravovye_osnovy_principy_provedeniy/60756

Давайте разберемся: Научная экспертиза нормативных правовых актов

Научная экспертиза законопроектов

Всякое государство связано с правом: без издания законов и свода правил оно не может управлять поведением граждан и деятельностью организаций. Без законов невозможно поддерживать порядок среди людей, населяющих одну территорию, наладить стабильность в случае внутренних распрей и защищать свои земли от посягательства врагов. 

Государство контролирует выполнение законодательства и применяет принуждение к тем, кто его нарушает. Нормативные правовые акты также закрепляют устройство государства и определяют полномочия его органов.

К качеству нормативных правовых актов предъявляются повышенные требования: они не допускают разночтений, а потому обычно написаны довольно сухим языком. Простым гражданам без юридического образования бывает сложно понять смысл законопроектов и то, как их принятие или изменение могут повлиять на нашу повседневную жизнь. 

Давайте разберемся, чем же нормативные правовые акты отличаются от других юридических документов, и как происходит научная экспертиза НПА?

Законотворчество — одна из основных функций государства. В этом процессе нужно учитывать разнообразные социально-политические интересы и обеспечить максимальную его объективность. Между рождением замысла закона и превращением его в обязательное для всех граждан правило есть еще один этап — и это научная экспертиза

Законотворчество традиционно рассматривают правовая и политическая науки. При этом в центре внимания исследователей находится не только конечный продукт — законодательная новинка, но и сам процесс разработки, согласования и обсуждения законопроектов. 

Эспертиза — исследования, которые проводят привлеченные специалисты или экспертный комитет. После завершения экспертизы даются выводы и рекомендации. В зависимости от целей и задач, экспертизы бывают антикоррупционными, правовыми, лингвистическими, экологическими, финансовыми и т.д.

Научная экспертиза перед принятием законопроекта может занимать до 15 дней — в Казахстане она носит рекомендательный характер и определяется гражданско-правовым договором, заключенным между организатором экспертизы и экспертами из научной организации. 

Всесторонний анализ и прогнозирование того, как принятие закона отразится на жизни общества, позволяет избежать многих ошибок и дальнейших проблем с применением изданных законов. 

Несмотря на то, что для проведения экспертизы привлекаются научные сообщества и специалисты с юридических и лингвистических кафедр, в Казахстане возможна «добровольная» или «неофициальная» экспертиза.

Ее механизм зависит исключительно от эксперта: он самостоятельно определяет сроки, методы исследования, ставит вопросы, на которые должен ответить.

Но если обязательная научная экспертиза имеет значение для разработчика проекта, то мнения добровольных экспертов не всегда учитываются. Но все же получается, что в Казахстане любой гражданин имеет

право высказать свои предложения по разрабатываемым законопроектам.

Министерство юстиции Республики Казахстан ежегодно проводит тендеры, на которых решает, кому поручить проведение экспертизы. Участники государственных закупок должны иметь в штате экспертов — магистров, кандидатов, докторов PhD и докторов юридических наук, имеющих большой практический опыт экспертизы нормативных правовых актов. 

Для проведения научной экспертизы эксперты разрабатывают подходящие приемы и способы проведения экспертизы, учитывая российский и зарубежный опыт.

За проведение научной экспертизы проектов законов несут ответственность:

  1. Министерство юстиции Республики Казахстан — по научной правовой экспертизе и научной лингвистической экспертизе проектов законов;
  2. Министерство национальной экономики Республики Казахстан — по научной экономической экспертизе проектов законов (далее — организаторы экспертизы).

Давайте детальнее рассмотрим каждый из видов научной экспертизы. 

Антикоррупционная экспертиза

Коррупция, безусловно, «человеческий фактор», но на уровне больших юридических систем можно создать механизмы для ее уменьшения — или наоборот создать такие шаткие и размытые правила, что сама государственная машина будет ее «подкармливать». 

Например, если орган власти или чиновник «вправе» затребовать, независимо от критериев и обстоятельств, дополнительные сведения, документы, продлить или сократить срок рассмотрения заявки, провести проверку… появляются возможности помогать «понятливым» гражданам и организациям и создавать дополнительные сложности «непонятливым». 

Но чаще всего достаточно заменить норму «вправе» на норму «обязан» и определить четко сроки и полномочия, и эта лазейка для коррупции оказывается закрыта. Необходимо лишь очищение нормативных правовых актов от «взяткоемких» норм.

Любая часть НПА, которая может быть использована для извлечения ненадлежащей выгоды, должна быть устранена или скорректирована так, чтобы она не создавала «правовые» предпосылки коррупции. 

Основная цель антикоррупционной экспертизы — устранить содержащиеся в НПА коррупционные риски на стадии разработки нормативного правового акта; выявить их в уже подготовленном или ранее принятом нормативном правовом акте.

Антикоррупционная экспертиза использует для этого методы выявления и список типичных криминогенных факторов. 

Прежде, чем быть принятым, проект постановления Правительства РК должен проходить антикоррупционную экспертизу два раза: первый раз до согласования с государственными органами, второй раз после такого согласования. 

Лингвистическая экспертиза

Наличие точных и одновременно понятных для толкования определений необходимо для эффективного правового регулирования общественной жизни. Научная лингвистическая экспертиза проводится в целях определения аутентичности (равнозначности) текстов на казахском и русском языках.

Важно, чтобы экспертизу законопроектов проводил лингвист, имеющий к тому же и профессиональное юридическое образование, поскольку работа над текстом — это не только и не столько корректорская правка.Каждый текст проходит как минимум три этапа обработки: корректорскую проверку, редакторскую правку, контрольное чтение. 

Самому разработчику проекта закона сложнее увидеть свой текст, потому что, как и с литературными произведениями, у создателя текста может «замылиться глаз» — собственные ошибки замечать очень сложно, и нужна помощь опытного редактора. А законы должно быть понятны и доступны не только юристам-профессионалам, но и всем гражданам, кому адресованы. Вот почему так важно соблюдать единство оформления проектов законодательных актов и совершенствовать их язык и стиль. 

Все виды научных экспертиз, включая лингвистическую и антикоррупционную, причудливо переплетаются между собой. Формулировки и используемый язык являются ключом не только к пониманию, но и к эффективному использованию НПА. 

С лингвистической точки зрения, у текста нормативного правового акта должна быть четкая логика изложения, должны отсутствовать явные или скрытые противоречия. Также должны точно использоваться юридические и специальные термины, соблюдаться стиль. Конечный «продукт» должен быть максимально четким, ясным и «выглаженным» на предмет острых углов и двусмысленностей. 

Помимо указанных видов научных экспертиз, бывают и другие. Например, финансово-экономическая экспертиза детально анализирует содержание документов, чтобы проверить обоснованность предлагаемых изменений и правильность приведенных расчетов, а также предугадать возможные последствия принятия документа для бюджета. 

Если же принятие НПА может поставить под угрозу экологическую, в том числе радиационную, безопасность, охрану окружающей среды, они проходят через обязательную научную экологическую экспертизу.

Научная экспертиза нормативных правовых актов нужна для совершенствования законодательства Республики Казахстан в целом. Учитывая зарубежный опыт и принимая во внимание казахстанскую правовую действительность, можно значительно улучшить качество принимаемых в нашей стране законов. 

Ну, и конечно, очень важно отношение гос.органов к результатам экспертизы: даже качественная работа эксперта сводится «к нулю», если выводы научного заключения будут игнорировать. 

Источник: https://dixinews.kz/articles/politika/33985/

Адвокат 24